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中國式行政立法的合規(guī)機制:《公平競爭審查條例》解讀

中國式行政立法的合規(guī)機制:《公平競爭審查條例》解讀

lulan 2025-03-20 熱點 51 次瀏覽 0個評論

《公平競爭審查條例》(以下簡稱《條例》)系2021年《公平競爭審查制度實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)的上位法規(guī)范立法,但更多則是一種升級,。這一立法在中國式現(xiàn)代化的道路探索上具有開辟性的意義,。在法學(xué)理論上,在繼《優(yōu)化營商環(huán)境條例》之后,,這一條例體現(xiàn)了基于高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)下的行政控權(quán)機制的強化和落實,;在現(xiàn)實實踐之中,這一條例對當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的統(tǒng)一大市場目標(biāo)有著直接的推動和保障,。類比一下近年來不斷強化的公司合規(guī),,這一條例可以被定位為行政機關(guān)在優(yōu)化營商環(huán)境和統(tǒng)一大市場目標(biāo)之下的“合規(guī)”機制。

2016年,,《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》正式建立了我國的公平競爭審查制度,。2022年,反壟斷法將“公平競爭審查制度”正式寫入其中,,實際上是將公平競爭審查制度置于同反壟斷制度平行的地位,。二者共同構(gòu)成了對行政壟斷行為的規(guī)制,前者針對的是一般規(guī)范性文件,,后者針對的是具體行政行為,。

盡管歷史上在世界各國并非偶然,行政和地方性壟斷在目前的語境中,,被視為是我國反壟斷法的重要目標(biāo),。公平競爭審查是規(guī)范和約束行政行為的重要工具,也是實現(xiàn)競爭政策基礎(chǔ)地位的重要抓手。公平競爭審查制度的入法,,體現(xiàn)了我們國家對遏制濫用行政權(quán)力行為的重視,。反壟斷法僅對公平競爭審查制度予以原則性確認(rèn),。此次國務(wù)院出臺的《條例》在總結(jié)近年來審查實踐和試點探索的基礎(chǔ)上,,完善了具體的制度內(nèi)容,進(jìn)一步落實了公平競爭審查的審查標(biāo)準(zhǔn),、審查機制以及監(jiān)督保障等,。這構(gòu)成了中國模式的競爭法乃至經(jīng)濟(jì)法的核心特色和奠基性制度之一。

一,、積極目標(biāo),、銜接和定位

《條例》此次最為重要的升級,是在第一條中明確確立的公平競爭審查目標(biāo),。對照一下《細(xì)則》的表述即可看出,,《細(xì)則》中的表述為“全面落實公平競爭審查制度,健全公平競爭審查機制”,,而具體的標(biāo)準(zhǔn)描述在其第二條,,“評估對市場競爭的影響,防止排除,、限制市場競爭”,。而在《條例》之中,則明確為“規(guī)范公平競爭審查工作,,促進(jìn)市場公平競爭,,優(yōu)化營商環(huán)境,建設(shè)全國統(tǒng)一大市場”,,尤其值得注意的是,,第三條第二款中更進(jìn)一步具體化了目標(biāo),“保障各類經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素,、公平參與市場競爭”,。這些表述和之前的《細(xì)則》相比,實質(zhì)性地界定了公平競爭審查制度的積極目標(biāo),。

首先,,公平競爭審查制度所針對的各項禁止、審查和評估的行為,,學(xué)理上稱為“一般性調(diào)整”,,系第二條所界定的“法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施(以下統(tǒng)稱政策措施)”,,本質(zhì)上屬于以書面文件方式作出的行政性決定,。公平競爭審查制度要求的是,,在作出這樣的行政性決定的時候,其目標(biāo)落實在“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場”,,而“全國統(tǒng)一大市場”則是在黨的二十大報告中明確提出的目標(biāo),。如果說,之前的《細(xì)則》更多是再次表述和落實了之前黨的十九屆四中全會和“十四五”規(guī)劃所提出的“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”,,那么此次《條例》所明確提出的這一積極目標(biāo),,有了更為明確的指向和目標(biāo)。顯然,,防止地方,、行業(yè)上的行政政策制定時,僅僅只考慮本地區(qū),、本部門的視角,,主體和局部利益,必然要受到公平競爭審查機制的制約,。從某種角度而言,,之前的中國經(jīng)濟(jì)改革的條塊分割和“放權(quán)讓利”的權(quán)力配置下放聯(lián)系在一起,而“統(tǒng)一大市場”的構(gòu)建則在更高的層面為統(tǒng)一市場提供了法理依據(jù),。

再次,,這次明確提出的公平競爭也具有了更為明確的標(biāo)準(zhǔn),“各類經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素,、公平參與市場競爭”,。這是在2016年11月4日的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》首先明確界定的,其全部表述如下:“堅持權(quán)利平等,、機會平等,、規(guī)則平等,廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定,,消除各種隱性壁壘,,保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭,、同等受到法律保護(hù),、共同履行社會責(zé)任”。這是在立法之中第一次將上述政策表述明確表達(dá)為法律,,而其明確表達(dá)的文字,,體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化中的公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。

第三,,《條例》第七條明確規(guī)定了“縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設(shè),、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價內(nèi)容”,上述界定也明確了公平競爭審查制度所對應(yīng)的上層法律制度。盡管公平競爭審查制度最早的立法表述在反壟斷法第五條中,,但實際上其法律定位系與反壟斷法相平行的制度,。《條例》明確了將其作為“法治政府建設(shè)”“優(yōu)化營商環(huán)境”的組成部分,,因此明確了其“種屬”關(guān)系,。在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十一條中的表述應(yīng)當(dāng)被看成是對整個廣義的公平競爭制度的組成表述,即“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法力度,,有效預(yù)防和制止市場經(jīng)濟(jì)活動中的壟斷行為,、不正當(dāng)競爭行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為,,營造公平競爭的市場環(huán)境”。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺,、反壟斷法的修訂以及《條例》的出臺,,改變了2004年以來以行政許可法作為全部控權(quán)機制的行政行為模式,不是將經(jīng)濟(jì)法中的市場與政府關(guān)系放在行政行為之下,,而是將行政行為放在公平競爭,,統(tǒng)一大市場,“權(quán)利平等,、機會平等,、規(guī)則平等”的實質(zhì)性經(jīng)濟(jì)公平的價值目標(biāo)下加以審查。這既是對實質(zhì)正義標(biāo)準(zhǔn)的重申和主張,,也是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)和中國式現(xiàn)代化道路的一種更加深刻,、確切的認(rèn)識,并且落實到了法律制度之上,。

因此,,從某種角度而言,相對于聯(lián)邦制國家,,比如美國憲法第八條的“州際商務(wù)”的經(jīng)濟(jì)管轄條款,,公平競爭審查制度作為法治政府、優(yōu)化營商環(huán)境下的必然組成部分,,對統(tǒng)一大市場的追求和對條塊分割的反對,,則是中國式單一國家的“經(jīng)濟(jì)憲法”條款的具體化。

二,、審查全面,、問責(zé)有制

反壟斷法僅對公平競爭審查制度予以原則性確認(rèn)。此次國務(wù)院出臺的《條例》在總結(jié)近年來審查實踐和試點探索的基礎(chǔ)上,,完善了具體的制度內(nèi)容,,進(jìn)一步落實了公平競爭審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機制以及監(jiān)督保障等,強化了“長牙帶刺”的行政控權(quán)制度,。

第一個顯著的升級和“亮點”,,是擴(kuò)展了公平競爭審查的適用范圍。之前的《細(xì)則》第二條規(guī)定的適用范圍是“規(guī)章,、規(guī)范性文件,、其他政策性文件以及‘一事一議'形式的具體政策措施(以下統(tǒng)稱政策措施)”,其所針對的是規(guī)章之下的政策措施,,不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī),,因此,按照立法法所確立的層級,,公平競爭審查僅及于中央部委和地方人大之下的機關(guān),。而《條例》第二條則明確“起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施(以下統(tǒng)稱政策措施),,行政機關(guān)和法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱起草單位)應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定開展公平競爭審查”,這就對全部的政策措施進(jìn)行了全面覆蓋,。當(dāng)然,,這一適用范圍和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的子制度的定位是聯(lián)系在一起的,但將其明確規(guī)定為法律表述,,是建設(shè)統(tǒng)一大市場,、平等保護(hù)和公平競爭的實質(zhì)價值適用于統(tǒng)一的法治體系的內(nèi)在要求。

第二個顯著的升級在于專業(yè)化的職權(quán)配置,。之前的《細(xì)則》第四條規(guī)定了聯(lián)席會議制度:市場監(jiān)管總局,、發(fā)展改革委、財政部,、商務(wù)部會同有關(guān)部門,,建立健全公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)全國公平競爭審查工作,?!稐l例》第六條規(guī)定,“國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實施公平競爭審查制度,,督促有關(guān)部門和地方開展公平競爭審查工作”,。該條明確了公平競爭審查制度的牽頭主體為國務(wù)院市場監(jiān)管部門(即目前的市場監(jiān)管總局),確立了國務(wù)院市場監(jiān)管部門在負(fù)責(zé)指導(dǎo)實施公平競爭審查制度中的主導(dǎo)地位,。聯(lián)席會議制度的多部門協(xié)作只是一種過渡性安排,,明確市場監(jiān)管部門在公平競爭審查制度中的指導(dǎo)地位,,有助于問責(zé)機制的實現(xiàn),更是和公平競爭制度相配套的反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法的整體競爭法實施機制相統(tǒng)一,。

中國式行政立法的合規(guī)機制:《公平競爭審查條例》解讀

第三個升級體現(xiàn)在問責(zé)機制上,。《條例》第四章更為具體地規(guī)定了審查抽查,、舉報處理,、督查約談以及處分等監(jiān)督管理機制,完善了公平競爭審查考核制度,,明確界定了舉報制度,、公開受理、主動抽查,、督查約談和處分制度,,從而使公平競爭審查機制具備了法律救濟(jì)和問責(zé)機制。

三,、自律和他律相結(jié)合的合規(guī)機制

無論是行政機關(guān),,還是事實上與經(jīng)營主體、經(jīng)營活動和市場競爭相關(guān)的監(jiān)管部門,,所涉及到的具體行為可謂千差萬別,同時,,產(chǎn)業(yè),、地區(qū)的政策設(shè)定存在著多目標(biāo)的情形。公平競爭審查制度的確立,,要求在多目標(biāo)的政策制定和出臺之前,,應(yīng)當(dāng)履行基于公平競爭目標(biāo)的審查,《條例》采用了在以往的“合法性審查”之外施加了特定的價值目標(biāo)的自律與他律相結(jié)合的機制,。這類似于公司合規(guī)制度的模式,,也是一種中國式道路的具體體現(xiàn)。

《條例》第三章的審查機制,,規(guī)定由政策制定機關(guān)在起草階段開展公平競爭審查,,在行政機關(guān)/監(jiān)管部門的政策制定和實施的合法性審查之外,還需要進(jìn)行公平競爭審查,,將統(tǒng)一大市場,,“權(quán)利平等、機會平等,、規(guī)則平等”等實質(zhì)性價值作為一個考量因素納入制定過程,。政策制定機關(guān)作為政策制定者,對政策措施的擬定情況和信息存在先天優(yōu)勢,。自我審查模式能夠提高立法效率,,保障市場競爭秩序,。《條例》還鼓勵有條件的地區(qū)探索建立跨區(qū)域,、跨部門的公平競爭審查工作機制,,完善了公平競爭審查第三方評估和公開征求意見等工作機制,有助于提高審查質(zhì)量,。

雖然自我審查模式能夠發(fā)揮政策制定機關(guān)在政策措施的擬定情況和信息方面存在的先天優(yōu)勢,,但該模式也存在著動機悖論問題,即政策制定機關(guān)在主觀上沒有動力自我糾錯,。因此就需要建立一系列的外部監(jiān)督約束機制來監(jiān)督和促使政策制定機關(guān)認(rèn)真履行審查職責(zé),,確保公平競爭審查制度的有效實施。因此,,事前的自律和事后的他律的結(jié)合,,體現(xiàn)了目前的公平競爭審查制度的特色和定位。

《條例》所明確的制度規(guī)則,,屬于經(jīng)濟(jì)法上的重大和基礎(chǔ)性的制度進(jìn)步,,表達(dá)了中國式現(xiàn)代化道路的堅定決心。這種制度設(shè)計,,也帶有典型的中國特色,。不積跬步無以至千里,如果能夠積累經(jīng)驗,,持續(xù)實施,,對我國所追求的統(tǒng)一大市場、平等保護(hù)和公平競爭的目標(biāo),,必將是有力的實現(xiàn)機制,。?

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