一,、集體行動(dòng)的困境

（一）國(guó)家利益

海洋公域所有權(quán)的人類(lèi)共有、使用的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性等鮮明屬性使之成為一種重要的“公共池塘資源”,。在廣袤的海洋公域,，擁有品種多樣、數(shù)量龐大的海域資源,。內(nèi)水,、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等范圍內(nèi)的海洋資源由于長(zhǎng)期、過(guò)度開(kāi)發(fā)而加速衰竭,，世界各國(guó)對(duì)海洋公域資源的需求和重視程度迅速提升。公海擁有漁業(yè)和航道等重要資源,、國(guó)際海底區(qū)域蘊(yùn)藏豐富的礦物和生物資源,、北極點(diǎn)附近海域儲(chǔ)備大量的石油和天然氣等礦產(chǎn)資源，這都促使海洋公域成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng),。

可得利益為具有可預(yù)見(jiàn)性的可取得的利益,，海洋公域巨大的資源儲(chǔ)備成為各國(guó)極其看重的潛在可得利益。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的持續(xù)擴(kuò)張,，增加了對(duì)海洋資源的需求,。開(kāi)發(fā)利用海洋公域資源需要海洋科技能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等作為重要支撐，少數(shù)具備這些條件的國(guó)家以“公海自由”“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”等原則為前提,，竭盡所能挖掘海洋公域資源潛能,，以滿足國(guó)家利益。另外,，少數(shù)海洋大國(guó)不僅游離于《公約》之外,，還通過(guò)兼用國(guó)內(nèi)立法和“互惠國(guó)協(xié)定”，試圖與其他發(fā)達(dá)國(guó)家形成利益相關(guān)團(tuán)體,，擺脫制約束縛,，鎖定可得利益。各國(guó)海洋公域治理能力不平衡,、機(jī)會(huì)不均等的情況下,，導(dǎo)致可得利益為少數(shù)國(guó)家享有。

（二）世界利益

相較于各國(guó)對(duì)于海洋資源無(wú)限需求欲望而言,，海洋資源具有稀缺性,。各國(guó)以尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)利用海洋資源過(guò)程中，所造成的擁擠效應(yīng),，如過(guò)度捕撈,、航道擁擠等，會(huì)使國(guó)家層面的邊際成本遠(yuǎn)低于全社會(huì)層面所共擔(dān)的社會(huì)成本,，公共利益受到侵蝕,，單個(gè)國(guó)家的個(gè)體利益與全球公共利益的不一致,，在利益訴求上個(gè)體的理性導(dǎo)致集體的非理性。

全球海洋公域治理的制度安排作為一種典型的公共產(chǎn)品,，在世界無(wú)政府狀態(tài)下,，其建立和維護(hù)符合國(guó)際社會(huì)的共同利益。以《公約》為例,，作為世界各國(guó)涉海行為的基本準(zhǔn)則,，聯(lián)合國(guó)成員加入并遵守其條款，符合公共利益訴求,。從國(guó)家利益的視角,，加入《公約》則意味著要依規(guī)行事，受協(xié)議條款的約束,。如加入《公約》后,，承包者須向國(guó)際海底管理局提交深海采礦工作計(jì)劃，獲得批準(zhǔn)后,，方可實(shí)施開(kāi)采,。為確保商業(yè)生產(chǎn)能夠兼顧國(guó)際海底局獲得適度收入，承包者需向國(guó)際海底管理局繳納一定費(fèi)用,。美國(guó)拒絕加入《公約》,，以“公海自由”原則堅(jiān)持海底自由開(kāi)發(fā)。從這一角度講,，在全球海洋公域治理實(shí)踐中,，也會(huì)發(fā)生“免費(fèi)搭便車(chē)”現(xiàn)象，出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”,。

（三）競(jìng)合行動(dòng)

世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)依賴(lài)于資源的持續(xù)供給,，海洋公域作為重要的“公共池塘資源”，是陸地資源的重要補(bǔ)給源,，也是人類(lèi)必爭(zhēng)之地,。在人類(lèi)發(fā)現(xiàn)、開(kāi)拓海洋的歷史中,，競(jìng)爭(zhēng)與合作格局交疊呈現(xiàn),，這一形勢(shì)最早可追溯到西班牙和葡萄牙在海上展開(kāi)的這一輪藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)。航海大發(fā)現(xiàn)以后,，西,、葡兩國(guó)的海域活動(dòng)愈加活躍，因新拓展海域的歸屬權(quán)問(wèn)題引發(fā)多次激烈沖突,，最終協(xié)商確立對(duì)海洋分而治之的基本原則,，西葡兩國(guó)和平利用各自海域。英國(guó),、荷蘭等新的海洋霸權(quán)國(guó)崛起,，打破了西葡兩國(guó)爭(zhēng)奪海域的局面,，海洋公域的競(jìng)爭(zhēng)加劇。美國(guó)接替海洋新霸權(quán)后,，為尋求海洋利益的極大化,，提出有關(guān)近海海洋權(quán)利的主張，于1945年單方面宣布對(duì)大陸架和近海的管轄權(quán)和控制權(quán),，引發(fā)拉美等國(guó)家效仿,，紛紛對(duì)近海權(quán)利提出主張，新一輪藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,。2007年俄羅斯針對(duì)北冰洋宣示主權(quán),，引發(fā)其他北冰洋國(guó)家在北冰洋區(qū)域展開(kāi)新一輪的藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)，世界海域權(quán)益版圖不斷重新繪制,。全球海洋公域的爭(zhēng)奪史,，充斥著不確定性、無(wú)序的變化和競(jìng)爭(zhēng),，需要有效的海洋秩序維護(hù)海洋的共同利益。

國(guó)際海洋治理秩序的形成和演化是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,，取決于世界國(guó)家體系結(jié)構(gòu)和地區(qū)力量的變化,，充滿競(jìng)爭(zhēng)和博弈。海洋公域治理的制度,、公約,、規(guī)則、范式的確立,，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)參與海洋公域治理競(jìng)爭(zhēng)與合作,、調(diào)和與妥協(xié)的互動(dòng)關(guān)系，這一點(diǎn)在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間表現(xiàn)得更為突出,。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間,，針對(duì)國(guó)家管轄范圍外的公海和“區(qū)域”，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在諸多問(wèn)題上存在異議,。如在公海自由問(wèn)題上,，海洋大國(guó)強(qiáng)調(diào)不施加限制的“公海自由”原則，發(fā)展中國(guó)家則主張適當(dāng)管制,。在國(guó)際海底開(kāi)發(fā)制度問(wèn)題上,，海洋大國(guó)主張獨(dú)立、自由地開(kāi)發(fā)制度,，發(fā)展中國(guó)家則主張單一開(kāi)發(fā)制度,。《公約》最終確立了實(shí)現(xiàn)雙方利益平衡的公海自由與適當(dāng)顧及的基本原則和國(guó)際海底開(kāi)發(fā)的平行開(kāi)發(fā)制度,。此次海洋法會(huì)議,，發(fā)展中國(guó)家積極為自身利益發(fā)聲,，參與到海洋治理秩序的形成中，打破以往以海洋大國(guó)利益主導(dǎo)的制度形成路徑,，對(duì)新的全球海洋格局,、海洋領(lǐng)域劃分、海洋權(quán)利分配規(guī)則的最終形成發(fā)揮了重要作用,。

同時(shí),，在全球海洋治理制度形成中，國(guó)內(nèi)制度的向外輸出,，一定程度體現(xiàn)出國(guó)內(nèi)和國(guó)際制度的一種博弈,，典型的如大陸架相關(guān)的條款，主要是美國(guó)國(guó)內(nèi)法治理理念的向外輸出,，盡管在形成的過(guò)程中充斥著美國(guó)利益和國(guó)際社會(huì)其他國(guó)家利益的沖擊和考量,，最終的結(jié)果表現(xiàn)為國(guó)際社會(huì)對(duì)于美國(guó)所輸出制度的一種接納。

二,、解決機(jī)制

（一）市場(chǎng)治理

市場(chǎng)私有制的治理模式是解決公共資源困境的重要途徑之一,。亞當(dāng)·斯密主張由“看不見(jiàn)得手”發(fā)揮市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ),，通過(guò)產(chǎn)權(quán)私有化緩解公共資源的濫用,。私有化也可以是將獲取一個(gè)資源系統(tǒng)的產(chǎn)出的權(quán)利排他性分配給參與主體，而不改變其所有權(quán)屬性,。海洋公域治理參與主體在海洋公域獲取了海洋資源,，即獲取了排他性的權(quán)利。全球海洋公域治理在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存在不同程度的門(mén)檻,，主要取決于世界各國(guó)的海洋科學(xué)技術(shù)水平,。近海海域主要以漁業(yè)為主，市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)于技術(shù)水平的要求較低,，也是沿海各國(guó)開(kāi)發(fā)利用最為充分的區(qū)域,。而在深海領(lǐng)域，對(duì)海洋科技水平的要求更高,，深海開(kāi)發(fā)技術(shù)的高低決定了海洋公域資源的利用及分配,。海洋公域資源的勘探開(kāi)發(fā)中競(jìng)爭(zhēng)最為激烈是深海資源勘探開(kāi)采礦區(qū)的申請(qǐng)，參與各國(guó)意圖爭(zhēng)取更大范圍和更多區(qū)域的優(yōu)質(zhì)礦區(qū)的勘探開(kāi)采權(quán),。以美國(guó),、日本、俄羅斯為典型代表的諸多海洋強(qiáng)國(guó)憑借自身在海洋技術(shù)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),，搶占海洋公域資源,，掀起新一輪的深海勘探開(kāi)采權(quán)的“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)，國(guó)際海底資源的競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)加劇,。

（二）政府治理

全球海洋公域是人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn),，任何國(guó)家或組織都不能宣稱(chēng)對(duì)其行使主權(quán)權(quán)利，無(wú)法實(shí)現(xiàn)海洋公域的私有化,，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)出現(xiàn)失靈,，就需要“看得見(jiàn)的手”的政府治理。國(guó)家作為最重要的全球海洋公域治理主體,，在解決“公地悲劇”問(wèn)題中發(fā)揮著積極作用,。一方面是國(guó)家主體的參與感增強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在參與全球海洋公域治理過(guò)程中的身份和話語(yǔ)權(quán)隨著全球海洋公域問(wèn)題的變化而持續(xù)調(diào)整,，體現(xiàn)出不同國(guó)家在參與全球海洋公域治理中的身份認(rèn)同和責(zé)任擔(dān)當(dāng),。我國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)的話語(yǔ)權(quán)也在不斷地提升，從最開(kāi)始僅能表達(dá)對(duì)發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的支持,，到現(xiàn)階段可以在聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)發(fā)聲提出自己的主張,，體現(xiàn)了作為獨(dú)立主體參與海洋治理的意愿和行動(dòng)。另一方面是國(guó)內(nèi)立法體系不斷完善,，政府治理機(jī)制發(fā)揮作用,。各國(guó)紛紛制定國(guó)內(nèi)海洋法，設(shè)立主管機(jī)構(gòu),，發(fā)揮政府治理職能,。如美國(guó)1980年簽署《深海海底硬質(zhì)礦物資源法》，規(guī)定海洋大氣局為主管機(jī)構(gòu),，設(shè)立深海資源開(kāi)發(fā)決策機(jī)構(gòu)和政策制定機(jī)構(gòu),。德國(guó)公布《深海海底采礦臨時(shí)監(jiān)管法案》《海底采礦法》,，中國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》等國(guó)內(nèi)立法,。

（三）自主治理

針對(duì)公共池塘資源存在的“公地悲劇”“囚犯困境”“集體行動(dòng)困境”的問(wèn)題，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了自主治理之道,。奧斯特羅姆通過(guò)分析成功和失敗的公共池塘資源管理案例,，發(fā)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理中，居民的共同管理比政府管理的效果更佳,，即自主管理制度能夠更好地實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理目標(biāo),。將全球海洋公域視作一種“公共池塘資源”，在國(guó)際無(wú)政府假設(shè)下,，海洋公域治理由國(guó)際“公民”自主治理,。

最為典型的自主治理多邊機(jī)制即為聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)在全球海洋公域治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,。聯(lián)合國(guó)通過(guò)組織和推動(dòng)聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)等會(huì)議形式,，推動(dòng)形成海洋治理的制度框架。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等,，以及目前正在推進(jìn)的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用公約等海洋治理公約和規(guī)制,。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置一系列涉海機(jī)構(gòu)，為海洋公域治理提供了機(jī)構(gòu)保障,。如國(guó)際海底管理局,、國(guó)家海事組織等。

公海特別保護(hù)區(qū)為代表的海洋公域區(qū)域治理機(jī)制,。在海洋生物多樣性保護(hù)方面,，關(guān)于建立公海特別保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)有效生物多樣性養(yǎng)護(hù)的呼聲不斷。建立公海特別保護(hù)區(qū)則將自主治理的主體限定在保護(hù)區(qū)劃定的相關(guān)國(guó)家范圍,，客體圈定在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),。南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)海洋公域保護(hù)區(qū)實(shí)踐的先行者，羅斯海海洋保護(hù)區(qū)制度體系,，通過(guò)選擇性激勵(lì)機(jī)制改善集體行動(dòng)困境,，解決海洋公域治理中新制度供給面臨著二階集體困境。

以藍(lán)色伙伴關(guān)系協(xié)定為代表的雙多邊治理機(jī)制,。構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是中國(guó)提出的重要倡議之一,，旨在調(diào)動(dòng)靈活多元的合作模式，得到國(guó)際社會(huì)的廣泛支持,。2018年7月,，中國(guó)和歐盟簽署《藍(lán)色伙伴關(guān)系宣言》，重點(diǎn)合作領(lǐng)域涵蓋海洋治理等內(nèi)容,。2019年9月,，首屆中歐“藍(lán)色伙伴關(guān)系”論壇舉辦成功，中歐在海洋領(lǐng)域合作走深走實(shí),。

文章來(lái)源：節(jié)選自《全球海洋公域治理的難題和解決機(jī)制》,，原刊于《戰(zhàn)略決策研究》2023年第1期

作者：陳偉光，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員,、教授,；孫慧卿，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院博士