“美國優(yōu)先貿易政策”總統(tǒng)備忘錄發(fā)布頁面 來源：The White House

美國總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memorandum）是一種由美國總統(tǒng)發(fā)布的行政指令，用于管理和指導聯邦政府各部門和機構的行動,、政策和執(zhí)行程序,。相較于行政令（Executive Order）,，總統(tǒng)備忘錄的形式較為靈活，通常不需要引用總統(tǒng)的具體憲法或法定權力,。特朗普政府在其第一任期內曾發(fā)布多項總統(tǒng)備忘錄,，包括調整對華貿易政策、加強對非法移民的執(zhí)法力度以及限制聯邦機構的監(jiān)管權限等,。拜登政府則利用總統(tǒng)備忘錄推進環(huán)境保護政策、恢復部分移民政策以及加強對新冠疫情的應對措施,。

而這份《美國優(yōu)先貿易政策》總統(tǒng)備忘錄,，回溯了特朗普政府自2017年以來推行的以“美國優(yōu)先”為核心的貿易與經濟政策，肯定了其在推動美國經濟增長,、穩(wěn)定通脹,、提升居民收入和削減貿易逆差方面的作用。備忘錄明確指出,，貿易政策不僅關乎經濟利益,，也是國家安全的關鍵一環(huán)，主張減少對外國的依賴,、保護美國工人和企業(yè),，并強化國內工業(yè)與技術優(yōu)勢。換言之,，新的貿易政策將進一步為維護美國經濟與國家安全利益而服務,，力求振興制造業(yè)和扭轉貿易不平衡，在對外關系上可能采取更加審慎甚至強硬的態(tài)度,。

備忘錄第二節(jié)詳細闡述了如何應對“美國所遭遇的不公平且不平衡的貿易行為”：其一,，商務部長將會同財政部長和美國貿易代表（USTR），調查“美國長期貿易逆差的根源以及對經濟安全和國家安全的影響”,，并提出包括“全球補充關稅”在內的應對方案,。其二，提議建立一個名為“對外稅收服務局”（External Revenue Service, ERS）的新機構,，專門負責征收關稅和進口稅,，指示財政部長評估可行性。目前,，這一職能由海關與邊境保護局（CBP）負責,。其三，美國貿易代表辦公室負責審查和識別他國的不公平貿易行為,，并據此采取必要的補救措施,。

另外，在具體執(zhí)行上,，包括審查美國自由貿易協(xié)定（FTA）和雙邊或多邊協(xié)議,、重新評估美墨加協(xié)定（USMCA）對美國工人和企業(yè)的影響,，以及嚴格執(zhí)行或調整反傾銷與反補貼（AD/CVD）法規(guī)，旨在保護美國市場不再被廉價或補貼進口商品沖擊,。最后,，一系列舉措還涵蓋對貨幣操縱國的認定，對現行免稅額度造成的關稅損失與假冒品走私風險進行評估,，以及審查外國是否對美國公民或企業(yè)征收歧視性稅收,。

備忘錄第三節(jié)聚焦中美貿易關系，明確將進一步檢視和約束中國可能的“不合理或歧視性貿易行為”,。美國貿易代表首先要審核《美中經濟與貿易協(xié)議》及其執(zhí)行情況,，并可在必要時對華加征關稅或實施其他措施。該協(xié)議是特朗普政府在2020年1月簽署的第一階段貿易協(xié)定,，主要內容包括中國承諾增加對美農產品,、能源、制造業(yè)和服務業(yè)的采購,，并改善知識產權保護,、技術轉讓規(guī)則及金融市場準入等問題。然而,，后續(xù)因中美關系緊張及全球經濟動蕩,，協(xié)議目標未能完全實現，拜登政府上臺后未推進“第二階段”談判,，而是維持了大部分對華關稅,。因此，此次審查很可能成為特朗普政府重新定義中美貿易關系的關鍵節(jié)點,，為下一步施壓或談判提供依據,。

2020年1月15日，中共中央政治局委員,、國務院副總理,、中美全面經濟對話中方牽頭人劉鶴與美國總統(tǒng)特朗普在美國首都華盛頓白宮東廳共同簽署協(xié)議文本 來源：新華網

此外，USTR還要評估2024年5月14日發(fā)布的“四年期301調查評估報告”,，考慮是否需要對中國采取額外或更精準的關稅調整,，以應對技術轉讓、知識產權侵害及通過第三國的間接輸美商品等問題,。301條款調查是美國根據《1974年貿易法》對他國“不公平貿易行為”展開的調查,，特朗普政府曾在2018年依據301調查結果對中國大規(guī)模加征關稅，直接引發(fā)了中美貿易戰(zhàn),。此次四年期評估報告回顧了2018年以來的關稅政策,，分析關稅措施的有效性及中國是否采取了“實質性整改”。由于報告可能得出中國仍未完全履行美方要求的結論,，這為特朗普政府采取進一步措施,，包括擴大制裁范圍,、調整關稅結構或針對特定行業(yè)進行更嚴格的出口管制，提供了政策依據,。

此外,，商務部長與USTR則將研究是否需就中國的永久正常貿易關系（PNTR）進行立法修改，并評估美國授予中國企業(yè)的知識產權以確?；セ菖c平衡,。PNTR地位是中國在2001年加入世界貿易組織（WTO）后獲得的待遇，使得中美貿易得以按照最惠國待遇進行,，而如果國會通過取消PNTR的立法,，將意味著美國對華實施更高關稅和更嚴格的貿易限制。知識產權評估則可能涉及限制中國企業(yè)在美國市場的專利申請,、軟件授權或高科技合作項目。這些措施顯示,，美國政府一方面延續(xù)對華貿易施壓,，另一方面也在為未來的貿易談判或進一步舉措鋪路，通過法律,、關稅及監(jiān)管手段增加對華施壓的籌碼,。

在第四節(jié)當中，備忘錄提出了一系列更廣泛的“經濟安全”相關措施,。首先,，商務部長與國防部長等相關機構將聯手對美國工業(yè)與制造業(yè)基礎進行評估，以決定是否再度運用《19 U.S.C.1862（232條款）》對威脅國家安全的進口商品采取措施,。其次,，為保護鋼鋁等關鍵產業(yè)的國家安全地位，白宮經濟政策助理將與商務部長和USTR一起重新審視現行排除,、豁免及進口調節(jié)措施,。再次，針對出口管制,，國務卿與商務部長將評估如何堵住對“戰(zhàn)略對手或地緣政治對手”可能造成技術泄露的漏洞,，并建議更嚴格的執(zhí)法與激勵機制。

此外,，商務部長還要評估對“聯網車輛（connected vehicles）”的管理規(guī)則,，或將相應監(jiān)管擴展到更多的聯網產品。最后,，財政部長會同商務部長等將檢視對外投資安全相關行政令或規(guī)則的有效性,，并根據國家安全需求對相關制度進行強化或撤銷替換。整體而言,，這些條款旨在通過審慎評估美國的核心產業(yè),、技術與投資活動,，來保護國內安全和經濟利益。

2025年1月20日,，美國總統(tǒng)特朗普在白宮橢圓形辦公室內簽署行政令 來源：Reuters

備忘錄第五節(jié)規(guī)定了各相關部長及機構在不同條款項下的報告時間及責任：大多數調查,、評估和建議在2025年4月1日之前提交，涉及聯邦采購扭曲影響等的部分則需在4月30日前完成,，明確了以“綜合報告”形式向總統(tǒng)呈交,。至于第六節(jié)的“通則”則指明了文件對既有部門與法律權限的不可侵害性，明確在法律與預算撥款許可范圍內實施,，并指出本備忘錄不構成任何可在法庭上執(zhí)行的權利或利益,。換言之，本備忘錄既設定了相對具體的時間表和責任范圍,，又強調所有行政舉措需符合現行法律,，難以被任何個人或實體直接訴訟。另外,，此舉也反映了行政命令或總統(tǒng)備忘錄在美國制度下的相對局限性：其確能指引政策走向,，但若觸及國會或法院權限，仍需穩(wěn)妥而審慎地推進,。

從特朗普在競選期間反復強調“第一天即大幅提高關稅”,，到實際簽署的《美國優(yōu)先貿易政策》總統(tǒng)備忘錄不急于實行具體關稅,，這種落差背后凸顯了其政治戰(zhàn)略動機。特朗普之所以選擇模糊和分階段的方式,，是為了在國內政治和國際關系之間尋求一條更可控的路徑：一方面,，對內繼續(xù)鞏固“關稅強硬派”基礎選民的認同，保持其對制造業(yè)與經濟安全的重視形象,；另一方面,，又為實際落實預留空間，防止在上任初期過度激化市場和盟友的反彈,，給自己留出靈活談判的籌碼,。換言之，這一政策安排既滿足了特朗普延續(xù)其保守民粹話語的需要,，也為其后續(xù)的談判與博弈打開了回旋余地,。

備忘錄在文本布局上，先肯定了從2017年以來“美國優(yōu)先”政策的成就,，再強調貿易對經濟與國家安全的關鍵作用,，接著細化針對貿易逆差、“不公平貿易行為”的反制手段,，進而對中國和其他貿易伙伴做出分層次的要求,。此種結構體現的政治考量在于,，將“前功”與“新策”相銜接，讓選民和國會看到特朗普政府“成果”和“進一步努力”的連續(xù)性,；同時,，通過提出大量調查、審查與“全球補充關稅”或“美國對外稅務局”的創(chuàng)設等方案,，向外界傳遞出美國已做好“升級武器”的準備,，但尚未明確何時動用。通過這種靈活設定,，特朗普在一份行政文件中完成了從威懾,、談判到政策執(zhí)行的多重政治進程設計。

關于中美關系的特殊章節(jié)則表明特朗普在對華政策上的兩面操作：既是延續(xù)對華關稅和“301調查” 等施壓手段,，也在為未來的談判和利益交換騰挪空間,。對《美中經濟與貿易協(xié)議》與“四年期301調查評估報告”的引用，為可能加征的新關稅或限制措施提供法律與行政依據,；對PNTR和知識產權保護的審查,，則意味著美國或將從立法層面、產業(yè)鏈角度對中國施加壓力,。特朗普在此意在表明：若中國無法在貿易、技術等方面做出美國所期待的讓步,，那么更嚴苛的經濟手段隨時可被啟動,。這種“制裁預備”與“談判余力”并存的設定，正是其政治算盤的關鍵之處,，一方面強化對華施壓,，另一方面也能在適當時機轉換為貿易協(xié)議的籌碼。

整體看來,，這項備忘錄呈現出的政治動機,，可以被概括為“呼應國內輿論—威懾外部對手—保留外交談判彈性”的三位一體策略。通過回溯既往成績穩(wěn)住基本盤,，借由調查與審查機制制造“威懾進程”,，并通過未公布或延后的具體關稅措施，為后續(xù)政治交易與外交妥協(xié)保留緩沖帶,。如此一來,，既能繼續(xù)在美國國內高舉“保護工人、重振制造業(yè)”的政治旗幟,，又能在對外關系中保持騰挪空間,，以便在合適時機達成更有利的雙邊或多邊協(xié)議。從政治戰(zhàn)略角度看,，特朗普的這一步驟是靈活的：既不讓國內支持者失望,，也不至于在上任初期就與主要伙伴撕破臉,，從而為未來的貿易政策留足操作回旋。

特朗普團隊還未讓世界充分消化備忘錄的內容,，便匆匆推出更具緊迫感的“截止日期”,。1月20日，特朗普宣布自2月1日起對加拿大和墨西哥的進口商品征收25%關稅,，并可能擴大到幾乎所有美國進口商品,。對此，他在白宮對記者表示,，之所以對墨西哥和加拿大商品加征關稅,，是因為這兩個國家未能有效阻止“大量移民和芬太尼”流入美國。次日,，他又表示打算最早于同一天對中國出口至美國的商品征收10%關稅,，理由是中國先將芬太尼運往加拿大和墨西哥，然后經由這兩個國家滲入美國,。此外,，他還提到可能對所有進口商品實行統(tǒng)一關稅，宣稱“幾乎所有國家都在占美國的便宜”,。

面對特朗普的關稅威脅,，加拿大和墨西哥迅速行動，除擬定可能的報復性關稅清單外,，也努力通過外交手段化解沖突,。墨西哥政府加強了邊境執(zhí)法，包括擴大移民遏制措施并加大芬太尼毒品查緝力度,。加拿大則提升邊境巡邏水平,，部署兩架黑鷹直升機并采購60架美制無人機進行邊境監(jiān)控。加拿大移民部門透露,，過去兩個月,，加拿大非法入境人數已減少86%，部分原因在于更嚴格的簽證管控,；同時,，美墨邊境的非法越境人數已降至近四年最低，顯示墨西哥方面正努力減少美國的外交和經濟壓力,。

加拿大總理賈斯汀·特魯多于 2025 年 1 月 21 日舉行新聞發(fā)布會 來源：美聯社

與此同時,，《華爾街日報》援引消息人士稱，特朗普希望在執(zhí)政初期訪問中國,，并可能就貿易,、芬太尼、金融開放與地緣政治等議題展開談判，同時將此行作為對外施壓的手段,。整體看,，特朗普在宣稱對加拿大、墨西哥及中國商品加征高額關稅的同時,，也在為自己保留靈活調整的空間,。一方面，他以“防范非法移民,、打擊芬太尼走私”為由迅速向最大貿易伙伴施壓,，以鞏固“美國優(yōu)先”的民粹基本盤；另一方面,，白宮并未立即實施全面高關稅,，而是釋放談判與出訪信號，保持對外政策的伸縮性,。這種“強硬立場”與“靈活操作”并存的態(tài)勢,，不僅符合特朗普爭取短期政治利益的需求，也表明他對中期乃至長期外交和經濟效益的考量,。

從短期（2025年2月至4月）看,，2月1日成為首道“紅線”，關稅落地的可能性與其作為談判籌碼的價值并存,。特朗普借即將發(fā)布的貿易調查結果為依托,，對特定國家實施或擴大關稅范圍，以測試各國的承受力和談判意向,；而4月1日的調查報告提交日則可能觸發(fā)更廣范圍或更高幅度的關稅,，也不排除演變?yōu)椤叭尜Q易戰(zhàn)”的風險。在尚未落實實際行動之前,，特朗普可依舊采取模糊策略給對手施壓，并等待對方的實質性讓步,。

中期（2025年下半年）若談判進展不順,，特朗普可能兌現極端主張，對中國進口商品征收60%關稅,，并將施壓范圍進一步擴展到東南亞和墨西哥等地區(qū),。國會和企業(yè)界若未能有效阻止，他還可能通過《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）繞過國會實施“全球性關稅”,。在更長期（2026年及以后）,，關稅威脅與實際高成本的疊加或將加速全球產業(yè)鏈分化，強化主要經濟體間的“經濟脫鉤”,，并重塑多邊貿易談判和國際經濟合作的整體格局,。綜合而言，特朗普政府并非只是將關稅作為終極手段，而更像是在“震懾”與“交易”中游走,，通過營造緊迫感和不確定性,，謀求美國在經濟與地緣政治上的最大利益。

從特朗普政府簽署《美國優(yōu)先貿易政策》總統(tǒng)備忘錄,，到隨后針對加拿大,、墨西哥與中國相繼設定“關稅倒計時”，可見特朗普在貿易問題上正貫徹一種“宣示—保留—再施壓”的連續(xù)策略：一方面通過關稅威脅鞏固國內政治支持與“美國優(yōu)先”立場,，另一方面則在行動層面留有轉圜余地,，既為后續(xù)談判預留空間，也為調整政策做技術性鋪墊,。在短期內,，2月1日、4月1日等時間節(jié)點或將決定美國對外經貿關系的新動向,；在中長期,，若關稅施壓不斷升級、配合或繞開國會的行政手段陸續(xù)落地,，全球供應鏈與地緣政治都將面臨深刻變革,。就此而言，本次貿易備忘錄并非一紙孤立的行政命令,，而是特朗普政府整合國內外政治資源,、謀求更大外交經濟利益的系統(tǒng)性宣言。能否有效平衡國內選民訴求與國際貿易現實,，既考驗特朗普團隊的談判能力,，也將左右全球經貿格局的走向。